评多边航空运输协定的新动向

Comments on the New Development

of Multi-lateral Air Transport Agreement

文/赵劲松

最近，国际民航组织启动了关于多边航空运输协定的起草工作，其目的在于体现国际民航组织在国际航空运输监管方面的指导性作用，同时，也在于进一步推进国际航空运输自由化的进程。就现阶段而言，尽管国际社会已经出现了航空运输多边化的趋势，但国际航空运输还主要是通过数以千计的双边航空运输协定来管制，我国政府主张循序渐进地推进有保障的航空自由化。自2005年起。就运输总周转量而言，我国已经成为仅次于美国的第二航空运输大国，同时，连续四次当选为国际民航组织一类理事国，国际影响力不容忽视。因此，参与多边航空运输协定的起草工作，为我国航空运输企业保驾护航，并体现我国在国际规则制定过程中的话语权，应引起我国民航当局的重视。多边航空运输协定本质上是国际条约，依1969年《维也纳条约公约》，“称条约者，谓国家间所缔结而以国际法为准之国际书面协定，不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关之文书内，亦不论其特定名称如何”，由此可见，条约乃是确定国家间权利义务关系的载体，是维护国家利益的“利器”。

一、建议增加多边航空运输协定：“互不适用条款”

1、现实国家利益的考量。

在国际航空运输领域，《芝加哥公约》体系只在有限范围内实行了多边法律体制，而且有限的多边法律规则只是处理国际航空运输的技术性问题，未能有效处理服务贸易本身，尤其是航权、主要所有权和有效控制原则、运力、运价等国际航空运输领域的核心问题。正如芝加哥会议上美国代表、国际民航组织理事会首任主席爱德华所说，芝加哥会议未完成的主要问题是进行贸易的权利。上个世纪七十年末以来，随着经济一体化、自由化的发展，国际航空运输自由化是历史发展的必然趋势。1978年6月8日，美国民用航空委员会针对“国际航空运输协会”享受反托拉斯法豁免问题发布《陈述理由法令》，拉开了推行“不管制”政策的帷幕。美国通过双边谈判，实行“分而治之”“各个击破”的策略，在国际上推行“航空自由化”。也就是说，在国际航空运输法律制度制定之初，多边交换航权体制没有被国际社会所认可，这是各国为了保护国家安全以及当时发展不成熟的航空业。但随着航空运输市场的成熟，现行有限的多边法律体制不能满足实践的需求，限制了航空运输的发展。对于航权交换目前尚有多边主义与双边主义之争，各国基于本国利益的考量在实践中的做法也不尽相同。例如，无论航空运输市场开放程度还是市场规模，中亚五国在我国周边地区中均排名最后。一方面，由于中亚国家本身经济发展相对落后，国际航空客货市场较小；另一方面，由于中亚国家航空运输政策保守，不愿开放市场。因此，各国在航权谈判之中，基于本国国家利益的考量，对航空自由化的政策采取不同的态度。如果强制要求各国接受统一的多边航空运输协定的范本，显然是不可能的。

目前，有限的多边航空运输协定只是存在区域范围内，2007年11月，东南亚国家联盟成员国运输部长初步同意了航空旅行一体化路线图，并在2008年11月宣布了实施时间表。航空旅行一体化路线图进一步推动了东南亚国家多年的航空服务自由化计划。东南亚航空市场有希望于2015年成为类似于欧盟单一天空一样的市场。同时尽管中南美6国的安第斯协定、加勒比共同体航空协定、福塔莱萨协定、班珠尔协定的内容有所差别，但也在不断完善之中。

2、国际立法例

《1994年关税与贸易总协定》(GATT1994)，简称关贸总协定，是世界贸易组织管辖的一项多边协定，是关贸总协定通过乌拉圭回合谈判对1947年的《关贸总协定》进行了较大修改、补充后所形成的。1947关贸总协定第35条规定：“1.如果(甲) 两个缔约国没有进行关税谈判, 和(乙) 缔约国的任何一方在另一方成为缔约国时不同意对它实施本协定, 本协定或本协定第二条在这两个缔约国之间应不适用。2.经任何缔约国提出请求, 缔约国全体可以检查在特定情况下本条规定的执行情况, 并提出适当建议”。也就是说，当一个国家加入总协定时，允许该新的缔约方或任何一个原来的缔约方宣布不与任何一个原来的缔约方或新的缔约方建立总协定的关系, 即尽管他们都是总协定的缔约方, 但其间互不享有总协定的权利, 也不尽任何义务。援用第35条的案例。（1）1951年古巴同意一些国家加入总协定, 但援用了35 条宣布不与其建立总协定关系。（2）1951年美国同意菲律宾加入总协定, 但不与其建立总协定关系。（3）1955年日本取得了加入总协定所需的三分之二投票, 但当时33个缔约方中的14 个宣布不与其建立总协定关系。后来( 主要是在50 和60 年代) , 又有30 多个国家不与其建立总协定关系, 前后共达53 个国家。以后, 多数国家又宣布撤销了它们原来的决定。

综上所述，无论是基于国际航空运输谈判的实际需求，还是现有的国际法先例，宜在多边协定中规定互不适用条款为妥。也就是说，这些援引互不适用条款的国家，不在多边框架下调整其航权交换机制，而在双边航空运输协定下交换其航权。因此，笔者较为赞同澳大利亚代表团的方案2。

二、关于保留的问题

根据联合国国际法委员会在2008年的关于条约保留的《实践指南》(1.1)中的定义，“保留”是指一国或国际组织在签署、批准、正式确认、接受、核准或加入条约，或一国发出继承条约的通知时所作的单方面声明，不论措辞或名称为何，该国或该组织意图借此排除或更改条约中某些规定对该国或该组织适用时的法律效力。该定义是在吸收1969年、1978年和1986年《维也纳条约法公约》的保留定义的基础上, 对保留作出了一个全面、准确的定义。简而言之，条约中保留的条款对当事国不产生法律上的效力。

出于国内法律的规定和其他实际情况，一国签署和批准某个多边条约时会对该条约的某些规定提出保留，以排除或更改上述规定对其适用的法律效果。这是维护国家主权和利益，融入国际社会所必需的，也是为国际法所确认的国家权利。目前，中国已在签署、批准、加入或核准条约时先后对90多个多边条约发表了保留性质的单方声明。

国际法例中，1963年《关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》。中华人民共和国政府不受该公约第二十四条第一款的约束（第二十四条 一．如缔约国之间对本公约的解释或引用发生争端而不能以谈判解决时，经其中一方的要求，应交付仲裁。如果在要求仲裁之日起六个月内，当事国对仲裁的组织不能达成协议时，任何一方可按照国际法院的法规提出申请书，将争端提交国际法院。二．每个国家在签字、批准或加入本公约时，可以声明该国不受前款规定的约束，其他缔约国对任何作出这种保留的缔约国，不受前款规定的约束。三．按照前款规定作出保留的任何缔约国，可以在任何时候通知国际民用航空组织撤销这一保留）。中华人民共和国政府1997年6月5日通知，中华人民共和国政府于1978年11月14日交存加入书的该公约将自1997年7月1日起适用于香港特别行政区。同时声明，中华人民共和国政府于1978年11月14日交存加入书时对该公约第二十四条第一款所做的保留也适用于香港特别行政区。中华人民共和国政府1999年12月6日通知，中华人民共和国政府于1978年11月14日交存加入书的该公约将自1999年12月20日起适用于澳门特别行政区。同时声明，中华人民共和国政府对该公约第二十四条第一款所做的保留也适用于澳门特别行政区。显然，我国政府历来对于司法和仲裁方式解决国际争端采取保留的态度，其详细资料可见于我国国家元首、政府首脑、外交部长和外交部发言人的谈话。同样的保留也存在于1971年《蒙特利尔公约》和1988年的《机场议定书》。此外，我国对外缔结的双边航空运输协定中，对争端解决主张通过谈判和协商等政治外交的手段解决，不主张通过司法和仲裁的方式解决争端。

因此，如果多边航空运输协定中规定了争端解决条款，建议对争端解决条款中关于司法和仲裁方式予以保留。至于多边航空运输协定中的其他内容是否可以保留，则可根据各国政府的实际情况来定。例如，我国政府加入1982年《联合国海洋法公约》时，明确提出了声明，对于涉及到领土等主权争议事项，不通过司法或者仲裁方式来解决争端。

三、关于条约的退出问题

国际法制度是建立在条约必须信守这一基本原则基础之上的。《维也纳条约法公约》26条规定：“条约必须遵守，凡有效之条约对其各当事国有拘束力，必须由各该国善意履行”。但是，无论是条约自身，还是条约所处的地缘政治外部条件，都不可能是静止不变的。当政治形势的变化或者各国外交偏好的变化使得条约的目的难以实现，或使得条约的条款略显过时，又抑或造成缔约方不均衡的负担时，国际法往往会引导有关缔约方更为可取地先与其他缔约伙伴进行重新谈判，并设法对条约进行修订。一旦变更条约未果，缔约方甚至是不惜行使条约退出权以实现其目的。

1997年5月9日，全国人大常委会通过了关于中国加入《维也纳条约法公约》的决定，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议决定，中华人民共和国加入《维也纳条约法公约》，同时声明如下：“一、中华人民共和国对《维也纳条约法公约》第六十六条予以保留（对于司法和仲裁方式解决国际争端的保留）。二、台湾当局于1970年4月27日以中国名义在《维也纳条约法公约》上的签字是非法的、无效的（因中华人民共和国政府于1971年恢复了在联合国的合法席位，此前并未参加维也纳条约法公约的外交会议）”。该公约第五十四条“依条约规定或经当事国同意而终止或退出条约，在下列情形下，得终止条约或一当事国退出条约：（甲）依照条约之规定；或（乙）无论何时经全体当事国于咨商其他各缔约国后表示同意”。

国际民航公约的退出条款。1944年《芝加哥公约》第九十五条“退出公约 一、任何缔约国在公约生效后三年，可以用通知书通知美利坚合众国政府退出本公约，美利坚合众国政府应立即通知各缔约国。二、退出公约从收到通知书之日起一年后生效，并仅对宣告退出的国家生效”。1999年《蒙特利尔公约》第五十四条“退出 一、任何当事国可以向保存人提交书面通知，以退出本公约。二、退出应当自保存人收到通知之日后的第一百八十天起生效”。1963年《东京公约》第二十三条“一、任何缔约国都可通知国际民用航空组织而退出本公约。二、退出应于国际民用航空组织接到退出通知之日起六个月后生效”。

需要特别指出的是，1952年《罗马公约》第三十五条“一、任何缔约国可以退出通知书送交国际民用航空组织声明退出本公约。二、退出本公约应于国际民用航空组织接到退出通知书之日起六个月后生效。但是，对于在未满此六个月期限以前发生的事件造成了第一条所指的损害，本公约仍继续适用，如同未声明退出公约”。尽管我国政府并未签署本公约，但是起草1995年《民航法》则借鉴了本公约的有关规定。笔者在研究1952年罗马公约现代化时，经查询，目前，有近四分之一的国际民航组织成员国批准了1952年《罗马公约》，许多重要成员国如丹麦、法国、希腊、荷兰、挪威、瑞典、瑞士、葡萄牙、菲律宾和英国等，都只是签署而没有批准该公约。德国和美国没有签署，澳大利亚、加拿大和尼日利亚甚至退出了该公约。

综上所述，基于维护本国国家利益的实际需求，宜在多边航空运输协定中规定退出条款。

四、关于有关议事规则问题

目前，在国际会议实际中形成的一般性规则，凡属于一般事项，则需出席会议的简单多数（过半数）成员即可通过，凡属于重大事项，则需要出席会议的2/3多数成员通过方可。至于区分一般事项与重大事项的标准，则依据各自国际组织的实践或者惯例。

此外，针对条约的保存机构而言，多边航空运输协定的保存机构应为国际民航组织较为妥当。目前而言，1929年《华沙公约》的保存机构是波兰政府，1944年《芝加哥公约》的保存机构是美国政府，除此之外，大部分国际民航公约的保存机构是国际民航组织，现行大量的双边航空运输协定的保存机构也是国际民航组织。

本文为我中心赵劲松博士为2019年第7期《中国民用航空》杂志撰写的评论文章。