ICAO和IATA发布新指导材料支持预防和管理不循规和扰乱性旅客

2019年6月7日，国际民航组织（ICAO）秘书长柳芳与国际航协理事长兼首席执行官亚历山大·德·朱尼亚克（Alexandre de Juniac）正式发布了ICAO关于管理不循规和扰乱性旅客的新法律指导手册。

新的《不循规和扰乱性旅客法律问题手册》（Doc 10117号文件），是《关于修订<关于在航空器内的犯罪和犯有某些其它行为的公约>的议定书》（简称2014年《蒙特利尔议定书》）通过后带来的一项关键成果。

该手册的主要目标是协助各国政府制定适当的、更加协调一致的法律措施，以预防和处理国际航班上的不循规和扰乱性旅客事件。

柳芳表示：“不循规和扰乱性旅客行为会给航空器、飞行机组以及旅客的造成明显威胁。它还会给航空公司和旅客带来代价高昂的扰乱，一些情况下航空器必须进行备降以管控此类事件。”

朱尼亚克表示：“提升安全是政府与航空公司的共同目标，而阻止不循规和扰乱性的扰乱行为对于安全非常重要。IATA欢迎ICAO今天新发布的指导手册，该手册旨在帮助各国政府根据自己的法律应对不循规和扰乱性旅客。它提供了许多决策者可以考虑的务实措施，包括‘现场’罚款以加强执法行动。”

延伸阅读

在国际民航组织主持下，2014年3月26日至4月4日在蒙特利尔举行的国际航空法会议审议修订了《关于在航空器内的犯罪和犯有某些其它行为的公约》（1963年，东京）（简称《东京公约》），通过了《关于修订<关于在航空器内的犯罪和犯有某些其它行为的公约>的议定书》（简称2014年《蒙特利尔议定书》）。此次外交会议还通过了一项《有关更新第288号通告—不循规/扰乱性旅客法律问题指导材料的决议》（简称外交会议决议）。由此设立了不循规旅客法律问题工作队（简称工作队），以更新国际民航组织第288号通告。

“不循规旅客”“扰乱性旅客”和“不循规和扰乱性旅客”通常是指没有遵守航空器内行为规则或没有遵循机组成员的指示从而对飞行安全造成威胁和/或扰乱了航空器内良好秩序和纪律的旅客。不循规和扰乱性旅客事件多年来屡增不减。根据国际航空运输协会（IATA）从其航空公司成员处收集的统计数据，2007年至2016年间共提交了58000份关于不循规和扰乱性旅客的报告。在此期间，不循规和扰乱性旅客报告有上升趋势，2016年平均每1424次飞行中就有一例此类事件发生。

由于缺少一个统一的报告系统，不可能提供完整和全面的数据。各国如能加强其安全和安保报告系统，以涵盖有关不循规和扰乱性旅客事件的数据并汇编有关犯罪数量、类型和此类事件引发的行动等信息，将颇有助益。 

所报告的事件涉及各种类型的犯罪以及不循规和扰乱性行为，包括攻击机组成员或旅客、酒醉乘客之间打架、侵犯儿童、性骚扰和攻击、因醉酒引发的行为不检、机上非法使用药物、拒绝遵循机组成员的合法指示、洗劫和破坏航空器座椅和客舱内饰、未经允许使用便携电子装置、破坏机上安全设备、和其他不守秩序或骚乱行为。人们注意到“通常在街上发生的事情正在航空器内发生”。这些事件报告并非仅限于一个特定的航空公司、国家、客户类型、服务类别或飞行的长度或种类。在很多情况下，这些行为和罪行直接威胁到航空器的安全。在一些情况下，机长出于安全原因，不得不临时进行中途经停，以让不循规和扰乱性旅客下机。这些是特别引起国际关切的事件。 

由于航空器飞越国家边境，不循规和扰乱性行为可能受不同国家的法律和管辖权管治。鉴于法律和管辖权的多样性，一个管辖权内认为是犯罪的不循规和扰乱性行为可能在另一个管辖权内不认为是犯罪。此外，如果嫌犯在外国航空器降落的一个国家中遭到起诉，可能出现这样的问题：这个不循规和扰乱性行为是否不仅在降落地国而且在航空器登记国或运营人所在国均构成犯罪？因此，在国际层面建立一个统一的犯罪清单作为一个共同的参考框架，将颇有助益。 

尽管通常能够确定不循规和扰乱性旅客的身份并确立相关证据，但在很多情况下，由于航空器降落地国不具备管辖权，所以不得不释放不循规和扰乱性旅客而无法付诸于司法程序。在2014年《蒙特利尔议定书》获得通过之前，根据大多数的国家立法，航空器登记国之外的国家通常对其领土之外航空器内所犯的罪行和行为没有管辖权，除非是国际条约涵盖的某些特别严重的罪行，例如劫机、破坏活动和人质劫持。关于航空安保的国际公约旨在打击恐怖主义，包括劫机、破坏和针对民用航空器的类似形式的非法干扰，但并不是为处理不循规和扰乱性旅客所犯的这种不那么严重的罪行或行动而设计的。根据《东京公约》，对犯罪人的约束不能超过第一个经停点；待航空器返回登记国，犯罪人和证人可能不复得见。如果航空器在一个外国管辖区租用和运营，则登记国可能与事件并无真正关联。与此类似，如果受害人或嫌犯不是其国民，登记国可能选择不行使其管辖权。将受害人和证人带回其法庭所涉及的成本也会影响一个国家的决定，最终不起诉不循规和扰乱性旅客。因此，对许多不循规和扰乱性旅客未采取执法行动。 

1996年，鉴于这些犯罪和行为的数量与日俱增且意义重大，国际民航组织理事会决定将不循规旅客的议题纳入法律委员会工体工作方案中。1997年成立了秘书处不循规旅客研究组。研究组注意到一些国家已建立了作为降落地国的管辖权，因此提出了示范立法，其中包括与此种管辖权有关的一项条款。

基于秘书处研究组的工作，国际民航组织大会第33届会议通过了A33-4号决议“通过关于民用航空器内所犯某些罪行的国家立法（不循规/扰乱性旅客）”，提出了研究组编制的示范立法。该决议敦促“所有缔约国尽快制定有效地处理不循规/扰乱性旅客问题的国内法律和规章，其中应尽可能纳入”该决议附录提出的示范立法。

根据该决议，制定了关于不循规/扰乱性旅客法律问题的指导材料，并于2002年6月作为第288号通告予以发布。通告附录中提供了关于民用航空器内所犯某些罪行的示范立法（示范立法）。同时还大力鼓励其他措施，例如培训相关航空公司工作人员、建立或更新航空公司政策、和提高机场警方和其他执法当局的意识。在这方面，参考了在国际民航组织内外为制定含有不循规和扰乱性旅客预防性措施的指南和其他材料而开展的工作，特别是航空安保科制定的国际民航组织培训成套材料（ASTP123/Airline），以及相关的航空公司方案和其他相关文件。

2009年9月，国际民航组织法律委员会在其第34届会议上注意到国际航协提供的一则信息：尽管采取了上述行动，不循规和扰乱性旅客事件仍继续稳步增加。委员会支持国际航协关于成立一个工作组解决这一问题的要求。根据国际民航组织理事会2009年10召开的第188届会议第6次会议的决定，国际民航组织于2011年初重新启动秘书处不循规旅客研究组。重新启动的秘书处研究组确定了需要解决的若干法律问题，并建议成立法律委员会分委员会，编制一份草拟案文，以使《东京公约》现代化。特别分委员会审议了报告人编制的一份报告，该报告建议，以一份草拟案文为基础，通过一个补充议定书对《东京公约》进行修订。在2013年2月20日第198届会议第2次会议上，国际民航组织理事会审议了分委员会第2次会议的报告，并决定于2013年5月召开法律委员会第35届会议。2013年5月6日至15日召开的法律委员会第35届会议着重讨论了管辖权、犯罪和机上安保员（IFSOs），并提出经修改的议定书草案，供一个外交会议审议，以修订《东京公约》。国际民航组织理事会于2013年6月14日在其199届会议第11次会议上审议了法律委员会第35届会议的报告，并同意于2014年3月26日至4月4日召开外交会议。外交会议于2014年4月4日通过了2014年《蒙特利尔议定书》。

2014年《蒙特利尔议定书》使《东京公约》现代化。其序言指出“对航空器内不循规行为的严重程度和频次的升级表示关切”，并认识到“许多国家意欲互相协助，遏止不循规行为和恢复航空器内良好秩序和纪律。”2014年《蒙特利尔议定书》的执行条款部分承认了在特定条件下，降落地国和运营人所在国有权对机上的犯罪和其他行为行使管辖权。根据2014年《蒙特利尔议定书》规定的标准确立对犯罪行为的此类管辖权是强制性的要求。该议定书还载有关于各国间协调、正当程序和公平待遇等问题的条款。 

2014年《蒙特利尔议定书》从法律上认可了机上安保员的地位，并为其提供特定的保护措施。议定书还修订了《东京公约》，在第六条第三款中规定，依照相关缔约国之间双边或多边协定或安排部署的机上安保员，“在有合理理由认为必须立即采取这种行动以保护航空器或所载人员的安全，防止非法干扰行为，以及如果该协定或安排允许采取行动防止犯下严重罪行时，”可在未经机长授权的情况下，采取合理的预防措施。

外交会议的决议敦促国际民航组织理事会要求秘书长更新国际民航组织第288号通告，“列入更加详细的关于犯罪和其它行为的清单，并因2014年《蒙特利尔议定书》的通过，对国际民航组织288号通告作出相应修改”。因此国际民航组织理事会在2014年6月11日召开的第202届会议第2次会议上指示秘书长更新第288号通告。秘书长成立了一个由国家和国际组织组成的工作队，对通告进行更新。后来，国际民航组织大会于2016年10月通过了A39-11号决议，在决议附录E中要求理事会鼓励工作队继续开展工作，包括审查第288号通告附录中的示范立法的内容，并向法律委员会第37届会议报告。工作队的工作结果提交给了2018年9月举行的法律委员会第37届会议，并在2018年11月召开的理事会第215届会议期间向理事会做了报告，最终促成了本手册的发布。 

还应注意，除了本手册之外，国际民航组织其他出版物，例如附件17 — 《安保 — 保护国际民用航空免遭非法干扰行为》、《民航安保手册》（Doc 8973号文件 — 限制发行）、《附件6中航空保安规定的实施手册》（Doc 9811号文件 - 限制发行）、附件9 — 《简化手续》、《简化手续手册》（Doc 9957号文件）、《客舱乘务组安全培训手册》（Doc 10002号文件）、《事故和事故征候中客舱安全调查手册》（Doc 10062号文件）、和《旅客安全信息和指示手册》（Doc 10086号文件）也载有关于不循规和扰乱性旅客的规定条款。

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